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城市治理

2018-08-06 14:28:44 来源:贵州圣思项目策划有限公司 浏览:868
概念

     1980年代末以来,有关“治理”(governance)的讨论方兴未艾,是当今西方学术研究广泛使用的理论分析框架,并成为了一种显思想、主流学术,由此也相应地成为了一种“时髦的词语”。正由于这种时髦,也就出现了滥用,而在中文文献中,这种现象似乎更为严重。这与我们固有的对“政府”、“管理”等词的认识及相应的思维定式有关,而在接受外来思想时过分的实用主义(或更多的是功利主义)意识起了作用,总想把别人说的概念与某一种现象联系起来,以便于进一步使用。在城市规划领域中出现了两种最典型的误读,一是将治理读解为是政府的一种管理方式,二是将治理读成了是对公众参与的强调。确实,治理这个概念与这两方面都有关系,但却不是仅指其中的任何一个,也不是这两者的简单加和。 
  “治理”一词久已存在,但在现在西语意义上的使用,肇始于世界银行1989年一份报告,此后在一系列的国际政治、经济组织中广泛使用。这种使用有其很深刻的原因。这些国际组织存在和发挥作用的前提是不得干预主权国家的内政,但又对这些国家的社会经济体制不满,尤其是以世界银行或地区银行为代表的金融机构希望受援国都能遵循它们所确立的制度理念,因此便用“治理”一词来指代“国家改革”或“社会政治变革”的含义,从而以“一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题,而不致于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政”。因此,从这个词的重新被挖掘出来使用的目的上就可以看到,是为了寻找到一种不同于传统的政府管制的做法。从这个意义上讲,“治理从头起便区别于传统的政府统治概念”。 
  有关治理的概念有多种定义,但相对较为广泛认同的是全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的定义。这份报告对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”。从这样的解释中,我们可以看到,对治理的理解如果从管理或管制的角度去理解则必然会存在误差。这一点在有关治理的经典文献中有一本J.N.Rosenau等主编的书,它的书名就是《没有政府的治理》(Governance Without Government)就是明证。 
  治理的实施需要公众参与,但公众参与并不就是治理。从严格的意义上讲,公众参与制度的实施与运作,或者说,公众参与制度的“元制度”才是治理概念的一个组成部分。 
  从城市规划的角度来说,将治理引入到城市规划领域,可以改变我们对城市规划作用方式的理解,同时也可以使我们通过城市规划发挥作用的机制发现规划作用方式的转变。这种新的理解和转变要求我们对城市规划的整体理解及其哲学基础发生改变。我们应该看到,城市规划不仅仅是政府行为,更是政治行为,当然,这里的政治是广义的而不是狭义的,尤其不是中文中的狭义。从这样的角度去理解,那么就可以较好地把握治理在城市规划中的运用。而从另一个角度来看,城市规划究竟是怎么得到实施的,其背后的实施机制究竟怎样,这些问题如果不得到解决,那么就不可能界定我们的规划体系,也不可能设计我们的规划制度。如果我们对城市规划是如何发挥作用的这一点还搞不清楚,那么很显然,我们所设计的规划体制仍然不可能保证经过法定程序批准的规划得到实施。 
  在认识治理的概念的同时,我们有必要分清楚政治的谋略与技术的策略。在一定的意义上,政治的谋略充当着目的的角色,而技术的策略则担当着手段的作用,但这两者本身是一个互动的过程。我们不能被技术的策略所迷惑,而应看到在此背后所被遮蔽着的政治谋略。在很多的情况下,政治谋略往往是技术策略发展演变的真正动力。但多少年以来,我们的规划师只关注技术手段的演变,却没有关心过这种演变为什么会形成,其结果就导致了技术手段的滥用和异化,甚至是一种非常好的手段最终也只能导致没落。这不仅是我们在考量城市规划发展中需要注意的,而且,在接受任何新的观念时也同样需要注意。

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